Wydawnictwo Zielone Brygady - dobre z natury

UWAGA!!! WYDAWNICTWO ZAWIESIŁO SWOJĄ DZIAŁALNOŚĆ W 2008 ROKU. NIE REALIZUJEMY JUŻ ŻADNYCH ZAMÓWIEŃ.

Ustawa. Rozdział 2. Dostęp do informacji publicznej

USTAWA
z dnia 6 września 2001 r.
o dostępie do informacji publicznej
(Dz. U. z dnia 8 października 2001 r., Nr 112, poz. 1198)

Rozdział 2
Dostęp do informacji publicznej

Art. 6.

  1. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o:
    1. polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o:
      1. zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej,
      2. projektowaniu aktów normatywnych,
      3. programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań,
    2. podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:
      1. statusie prawnym lub formie prawnej,
      2. organizacji,
      3. przedmiocie działalności i kompetencjach,
      4. organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach,
      5. strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 3-5,
      6. majątku, którym dysponują,
    3. zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:
      1. trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych,
      2. trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej,
      3. sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych,
      4. sposobach przyjmowania i załatwiania spraw,
      5. stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania,
      6. prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych,
    4. danych publicznych, w tym:
      1. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:
        • treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,
        • dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,
      2. stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,
      3. treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,
      4. informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych,
    5. majątku publicznym, w tym o:
      1. majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych,
      2. innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach,
      3. majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych,
      4. majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a)-c), oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach,
      5. dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a)-c), mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat,
      6. długu publicznym,
      7. pomocy publicznej,
      8. ciężarach publicznych.
  2. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
  1. Katalog z ust. 1 nie jest zamknięty (ustawodawca zastosował słowo "w szczególności"). Nie można więc ograniczać prawa do informacji z tego powodu, że danego rodzaju informacja nie została wymieniona w tym przepisie.
  2. Ust. 2 zawiera definicję terminu "dokument urzędowy". Rodzą się istotne wątpliwości co do zgodności z Konstytucją tego przepisu. W ustawie zasadniczej nie ma definicji tego terminu. Ale jako formę realizacji prawa do informacji wskazano dostęp do dokumentów. Można więc przyjąć, że dla ustrojodawcy "dokument", to każdy zapis przejawu działalności organu władzy. Inna jest jednak wola ustawodawcy. Lektura komentowanego przepisu rodzi pytanie: co z oświadczeniami, które powstały w wyniku przekroczenia uprawnień? Z całą pewnością oświadczenie takie jest przejawem działania organu władzy publicznej i jako takie podlega ujawnieniu na mocy art. 61 Konstytucji. Ale nie jest to dokument w rozumieniu analizowanej ustawy. Ustawa zasadnicza daje więc większe uprawnienia niż analizowana ustawa.
  3. Innym elementem charakteryzującym definicje dokumentu urzędowego jest złożenie do akt sprawy. Pojęcie "akta sprawy" jest oczywiście terminem znanym prawu administracyjnemu, lecz nie odgrywającym tak kluczowej roli dla obywatela. W rozumieniu ustawy dokument staje się dokumentem dopiero po złożeniu do akt sprawy i w tym momencie obywatel ma do niego prawo wglądu. Lecz kto i kiedy ma obowiązek złożenia dokumentu do akt sprawy? Czy są przewidziane sankcje za brak takiej czynności? A co w sytuacji wyłączenia z akt sprawy - nadal istnieje prawo wglądu? Na te pytania należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Ustawa nie wypowiada się odnośnie dostępu do różnego rodzaju materiałów roboczych, projektów. Opowiadam się za tym, że obywatele mają prawo do wszelkich tego typu materiałów, albowiem są one przejawem działalności organów władzy publicznej. Nawet jeśli ostatecznie nie zostały zaakceptowane, zastosowane, to poświęcono im czas a może i pieniądze publiczne. Art. 61 Konstytucji nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, że obywatele mają prawo do wszelkich informacji o działalności organów władzy.
  4. Jako bardzo ważną wadę komentowanej ustawy uznać trzeba całkowite pominięcie przepisów o rejestrach. Ustawa nie zawiera absolutnie żadnych przepisów o rejestrach dokumentów albo informacji. Rejestry dokumentów są obok tajemnic, podstawowym elementem wpływającym na realizację powszechnego prawa do informacji. Rzecz w tym, aby obywatel realizujący powszechne prawo do informacji mógł w prosty i szybki sposób sprawdzić, czy dany dokument jest w posiadaniu urzędu czy też nie. Nawet jeśli organ nie utajnił dokumentu, to można bardzo łatwo zmylić obywatela twierdząc, że dokumentu nie ma. Obywatel zaś bez rejestru dokumentów, a za to w obliczu nieznanej i rozbudowanej struktury urzędniczej, pozostaje bezradny i zostawiony samemu sobie. W odnalezieniu dokumentu może pomóc mu tylko przypadek. Co prawda w art. 6 ust. 1 pkt. 3 pdpkt. f przewidziano, iż udostępnieniu podlegają informacje o prowadzonych rejestrach itd. lecz przepisy o tych rejestrach mogą być w licznych i różnorodnych aktach normatywnych, nie muszą być przystosowane do potrzeb obywatela (zwykle nie mającego prawniczego wykształcenia), nie muszą być przystosowane do realizacji powszechnego prawa do informacji.

Art. 7.

  1. Udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze:
    1. ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8,
    2. udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11,
    3. wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia.
  2. Dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15.
  1. Pamiętać trzeba, że wstęp na posiedzenia organów nie oznacza prawa do udziału w posiedzeniu. Oznacza to, że obywatel może obserwować uczestników, ale nie może np. zabrać głosu itp.
  2. Nie została w tym przepisie określona procedura udostępniania materiałów dokumentujących posiedzenie. Powinny być więc one udostępniane na zasadach ogólnych.

Art. 8.

  1. Tworzy się urzędowy publikator teleinformatyczny - Biuletyn Informacji Publicznej - w celu powszechnego udostępniania informacji publicznej, w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej, zwany dalej "Biuletynem Informacji Publicznej".
  2. Informacje publiczne są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2.
  3. Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, obowiązane są do udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3, pkt 4 lit. a) tiret drugie, lit. c) i d) i pkt 5. Podmioty, o których mowa w zdaniu pierwszym, mogą udostępniać w Biuletynie Informacji Publicznej również inne informacje publiczne.
  4. Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, są obowiązane do udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji dotyczących sposobu dostępu do informacji publicznych będących w ich posiadaniu i nieudostępnionych w Biuletynie Informacji Publicznej.
  5. W przypadku wyłączenia jawności informacji publicznej, w Biuletynie Informacji Publicznej podaje się zakres wyłączenia, podstawę prawną wyłączenia jawności oraz wskazuje się organ lub osobę, które dokonały wyłączenia, a w przypadku, o którym mowa w art. 5 ust. 2, podmiot, w interesie którego dokonano wyłączenia jawności.
  6. Podmioty udostępniające informacje publiczne w Biuletynie Informacji Publicznej są obowiązane do:
    1. oznaczenia informacji danymi określającymi podmiot udostępniający informację,
    2. podania w informacji danych określających tożsamość osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za treść informacji,
    3. dołączenia do informacji danych określających tożsamość osoby, która wprowadziła informację do Biuletynu Informacji Publicznej,
    4. oznaczenia czasu wytworzenia informacji i czasu jej udostępnienia,
    5. zabezpieczenia możliwości identyfikacji czasu rzeczywistego udostępnienia informacji.
  1. Nie wynika z ustawy to, czy udostępnianie ma następować poprzez sieć internetową, rządowy intranet, poprzez platformę cyfrową albo w jakiś inny sposób. Każdy będzie zgodny z ustawą. Nie jest jasne dlaczego prawodawca tak bardzo boi się być precyzyjny i zastosować słowo "Internet". Dla takiego przedsięwzięcia Internet jest najodpowiedniejszy. Projekt Biuletynu jest umieszczony na stronie http://www.bip.gov.pl
  2. Ciekawostką stron WWW organów Państwa jest to, że jeśli posiadają wersje w języku obcym to prawie nigdy nie jest to język rosyjski. A przecież Polska graniczy z krajami słowiańskimi, gdzie jednak język rosyjski jest ich mieszkańcom bliższy niż angielski. Ustawa pomija to zagadnienie. Jest to tym dziwniejsze, że obcokrajowcy mają takie samo prawo dostępu do informacji publicznych jak obywatele polscy.

Art. 9.

  1. Minister właściwy do spraw administracji publicznej tworzy stronę główną Biuletynu Informacji Publicznej zawierającą wykaz podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, wraz z odnośnikami umożliwiającymi połączenie z ich stronami.
  2. Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, tworzą własne strony Biuletynu Informacji Publicznej, na których udostępniają informacje podlegające udostępnieniu w tej drodze.
  3. Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, są obowiązane przekazać ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej informacje niezbędne do zamieszczenia na stronie, o której mowa w ust. 1.
  4. Minister właściwy do spraw administracji publicznej określi w drodze rozporządzenia:
    1. szczegółowe standardy ujednoliconego systemu stron Biuletynu Informacji Publicznej, w szczególności:
      1. strukturę strony głównej, o której mowa w ust. 1,
      2. standardy struktury stron, o których mowa w ust. 2,
    2. zakres i tryb przekazywania informacji, o których mowa w ust. 3,
    3. standardy zabezpieczania treści informacji publicznych udostępnianych w Biuletynie Informacji Publicznej
      • mając na względzie sprawność i jednolitość działania systemu stron Biuletynu Informacji Publicznej.
  1. Strona główna będzie niczym innym jak zwykłą "linkownią", czyli stroną WWW zawierającą odnośniki przekierowujące do innych stron, dobranych wg danego kryterium. Kryterium tym będzie obowiązek udostępniania informacji publicznych. Ustawodawca nie przewidział jednak tego, w jaki sposób obywatel ma poruszać się w dużej ilości odnośników do stron organów udostępniających informacje publiczne.
  2. To, jak bardzo może być przydatny Biuletyn zależy od segregacji i opisów odnośników. Jednakże ta sprawa została powierzona ministrowi do określenia w drodze rozporządzenia.

Art. 10.

  1. Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek.
  2. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku.
  1. Ustawa nie wskazuje sposobu formułowania i przekazywania wniosku. Biorąc pod uwagę, że uzupełnieniem ustawy jest procedura administracyjna, to za właściwe uznać trzeba, iż do wniosków o jakich mowa w komentowanym przepisie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 roku w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. z 2002 r., Nr 5, poz. 46).
  2. Przepis ust. 2 niesie za sobą pewne niebezpieczeństwo: organ może uznać, iż skoro może udostępnić informację niezwłocznie, ustnie, to zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji pisemnie. Twierdzenie takie jest błędne, ponieważ to obywatel jest podmiotem Państwa - to on ma prawo wyboru sposobu realizacji swoich praw.

Art. 11.

Informacja publiczna może być udostępniana:

  1. w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych,
  2. przez zainstalowane w miejscach, o których mowa w pkt 1, urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją.

Ze względu na zastosowanie słowa "może" przepis ten ma charakter fakultatywny. Obywatel ma jednak zawsze prawo otrzymać informację, dlaczego organ nie stosuje tego przepisu.

Art. 12.

  1. Informacje publiczne udostępniane w sposób, o którym mowa w art. 10 i 11, są oznaczane danymi określającymi podmiot udostępniający informację, danymi określającymi tożsamość osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za treść informacji, danymi określającymi tożsamość osoby, która udostępniła informację, oraz datą udostępnienia.
  2. Podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość:
    1. kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub
    2. przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji.

Nie jest jasne o jakie informacje chodzi ustawodawcy w ust. 2: czy o wszystkie informacje, czy tylko o te, które nie zostały umieszczone w Biuletynie. Opowiadam się za tym, że komentowany przepis dotyczy wszystkich informacji. Związane jest to z podmiotową rolą obywatela w Państwie i usługową rolą jego organów. Jest wysoce prawdopodobne, że nie wszyscy obywatele będą mieli dostęp do Biuletynu (Internetu). Jeśli informacja będzie umieszczona w Biuletynie, to umożliwienie obywatelom jej kopiowania powinno być bardzo proste pod względem technicznym.

Art. 13.

  1. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.
  2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Terminem realizacji jest chwila doręczenia informacji obywatelowi, a nie chwila np. wysłania jej na poczcie. Zgodnie z zasadą pewności prawa, obywatel nie może domyślać się kiedy dotrze do niego przesyłka. Musi mieć on pewność, że otrzyma ją w terminie wskazanym w ustawie.

Art. 14.

  1. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.
  2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.
  1. Przepis ust. 1 nakłada na obywatela obowiązek wskazywania sposobu i formy udostępnienia informacji. Rodzi się pytanie o sytuację, w której obywatel nie dokona wskazania. Mogą być dwa rozwiązania: albo organ uzna, iż obywatel akceptuje każdy sposób i formę, albo powinien wystąpić do obywatela z prośbą o uzupełnienie wniosku o sposób i formę. Z całą pewnością pominięcie we wniosku wskazania sposobu i formy nie pozwala organowi na pozostawienie wniosku bez odpowiedzi.
  2. Wydaje się, że dostatecznym spełnieniem wymogów komentowanego przepisu będzie umieszczenie we wniosku klauzuli o sporządzeniu kopii informacji na papierowym nośniku informacji (skserowanie) oraz nadesłanie na wskazany adres.
  3. Zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt. 2 organ ma obowiązek posiadać środki techniczne pozwalające kopiować informację na powszechnie stosowany nośnik informacji. Organ nie może więc odmówić z powodów technicznych realizacji wniosku, jeśli będzie on przewidywał przeniesienie informacji na taki właśnie nośnik informacji.

Art. 15.

  1. Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom.
  2. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.
  1. Z komentowanego przepisu jednoznacznie wynika, że od wnioskodawcy ubiegającego się o informacje można żądać pokrycia jedynie dodatkowych kosztów. Ale dodatkowych względem czego? Względem kosztów zasadniczych, zwyczajowych, stałych, planowych bądź też standardowych? A może jeszcze jakiś innych? Gdzie jest granica między kosztami dodatkowymi a "niedodatkowymi"?
  2. Zgodnie z prawem do informacji obywatel ma prawo do informacji, jakie elementy złożyły się na "dodatkowe koszty" oraz o wielkości kosztów "niedodatkowych".
  3. Udostępnienie informacji następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty (czyli o wysokości dodatkowych kosztów). Nie można w najmniejszym stopniu uzależniać udostępnienia informacji od tego, czy opłata została, czy też nie została uiszczona. Postępowanie takie nie zostało przez ustawodawcę przewidziane, a wszystkie organy muszą działać zgodnie z prawem. Możliwa jest więc i taka sytuacja, że obywatel nie uiści opłaty, skieruje skargę co do jej wielkości albo wniesie sprawę do sądu, ale informację musi otrzymać.
  4. Ustawa nie zawiera żadnych ulg co do uiszczania opłat dla osób, które ze względu na złą sytuację materialną nie są w stanie uiścić opłaty. Tak więc o możliwości realizacji praw obywatelskich może decydować zasobność obywatela. Wydaje się, że nie jest to zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej.
  5. Nie ulega wątpliwości, że sporządzenie kopii informacji może powodować koszty. Dotyczy to w szczególności kopiowania dokumentów papierowych (kserowanie). Wprowadzenie opłat może ograniczać chęć obywateli do otrzymywania wielkich ilości papierowych kopii. Rozwiązanie takie będzie zgodne z art. 86 Konstytucji.

Art. 16.

  1. Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.
  2. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:
    1. odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni,
    2. uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
  1. Gdy organ nie będzie chciał udostępnić obywatelowi informacji, będzie musiał wydać decyzję administracyjną i działać zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie omawiając tu szerzej procedury administracyjnej, zwracam uwagę na zasadę pomocniczości realizowaną przez przepisy Rozdziału pt. "Przepisy ogólne" a zwłaszcza przez art. 9 k.p.a., który stanowi: "organy administracji państwowej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Ze względu na podmiotowy zakres stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, pod pojęciem "organy administracji publicznej" należy rozumieć wszelkie organy i podmioty zobowiązane do realizacji tej ustawy.
  2. Decyzję organ ma obowiązek wydać tylko w przypadku odmowy udostępnienia informacji, co jest istotnym odformalizowaniem procedury.
  3. Ustawa milczy co do innych sytuacji, które mogą się również pojawić. Może być i tak, że organ do którego skierowaliśmy wniosek nie udzieli żadnej informacji ani nie wyda decyzji o odmowie (tzw. "milczenie władzy"). Biorąc pod uwagę przepisy postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego trzeba przyjąć, iż organ odmawia nam udostępnienia informacji i w ustawowym terminie nie nadsyła decyzji. Pozwala nam to złożyć na mocy art. 37 k.p.a. zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a w dalszej kolejności ew. skargę do sądu. Przyjęcie, iż nieudostępnienie informacji w ustawowym terminie nie rodzi obowiązku wydania decyzji odmownej skutkować będzie tym, że obywatel znajdzie się w kłopotliwej sytuacji braku przepisów proceduralnych (tzw. "luka prawna").
  4. Może zdarzyć się i tak, że informacja nie zostanie udostępniona, ale dostaniemy odpowiedź odmowną, która nie będzie zawierała elementów przewidzianych dla decyzji administracyjnej (np. prezes sądu stwierdzi, że nie podlega przepisom komentowanej ustawy albowiem w art. 4 nie zostały wymienione sądy). Również i w tym przypadku, ze względu na przepisy proceduralne opowiadam się za tym, aby taki list uznać za decyzję odmowną (aczkolwiek wydaną z naruszeniem zasad procedury administracyjnej) i postępować z nią na zasadach k.p.a.
  5. Wreszcie obywatel może spotkać się i z taką sytuacją, że otrzyma informację, tyle że inną od tej, którą zażądał (np. obywatel zgłosił wniosek o informacje o urzędnikach, którzy dostali nagany a dostanie informacje o urzędnikach, którzy dostali pochwały). Ze względów proceduralnych opowiadam się za tym, aby uznać, iż organ nie udzielił informacji (a nadesłane informacje udzielił bez wezwania). Można również przyjąć, iż organ udzielił informacji, ale błędnej i domagać się rozstrzygnięcia tego sporu przez sąd. Jest jednak wątpliwe czy taka sprawa będzie rozpoznawana zgodnie z zasadami z art. 21 komentowanej ustawy.

Art. 17.

  1. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.
  2. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.
  1. Obowiązkowi realizacji ustawy o dostępie do informacji podlegają również takie podmioty, które nie zostały wymienione w k.p.a. np. spółki prawa handlowego. Jeśli obywatel zwróci się do takiego podmiotu z wnioskiem o informacje, to w przypadku odmowy podmiot ów ma obowiązek wydać decyzje o odmowie udostępnienia informacji, zgodnie z wszystkimi zasadami procedury administracyjnej. Musi więc działać tak, jakby był organem administracji, choć nim oczywiście nie jest.
  2. Ust. 2 ze względu na zastosowane słowo "może" jest fakultatywny. Nie wyłącza to jednak ze stosowania zasady wzywania do zaprzestania naruszania prawa zawartej w art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Art. 18.

  1. Posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne.
  2. Posiedzenia kolegialnych organów pomocniczych organów, o których mowa w ust. 1, są jawne i dostępne, o ile stanowią tak przepisy ustaw albo akty wydane na ich podstawie lub gdy organ pomocniczy tak postanowi.
  3. Organy, o których mowa w ust. 1 i 2, są obowiązane zapewnić lokalowe lub techniczne środki umożliwiające wykonywanie prawa, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3. W miarę potrzeby zapewnia się transmisję audiowizualną lub teleinformatyczną z posiedzeń organów, o których mowa w ust. 1.
  4. Ograniczenie dostępu do posiedzeń organów, o których mowa w ust. 1 i 2, z przyczyn lokalowych lub technicznych nie może prowadzić do nieuzasadnionego zapewnienia dostępu tylko wybranym podmiotom.
  1. Jawność i dostępność o jakim mowa w ust. 1 nie oznacza uczestniczenia w posiedzeniu, czyli np. zabieraniu głosu itp.
  2. Obywatele mają większe uprawnienia niż tylko dostęp do posiedzeń. Zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji obywatele mają prawo wstępu na posiedzenia (dostęp może odbywać się np. przez telewizje wewnętrzną) oraz mają prawo rejestrować dźwięk i obraz.
  3. Zdanie drugie ust. 3 nie jest jasne - kto ma zapewniać transmisję z posiedzeń? Kto ma określać potrzeby? Zgodnie z zasadą pomocniczości zapewnienie transmisji powinny czynić organy pochodzące z powszechnych wyborów a wskaźnikiem potrzeb winne być potrzeby obywateli.
  4. Ust. 4 nie odpowiada na bardzo ważne pytanie. Jeśli warunki lokalowe uniemożliwiają dostęp do posiedzenia wszystkim zainteresowanym, to kto powinien mieć zapewnione pierwszeństwo dostępu wobec zasady równości wszystkich obywateli?
  5. Ustawa pomija całkowicie fundamentalne zagadnienie dla realizacji prawa dostępu do posiedzeń: kto i jak ma informować obywateli o planowanych tematach posiedzenia, ich miejscu i czasie? Jeśli obywatel nie ma odpowiedzi na te pytania w jaki sposób ma realizować prawo dostępu?
  6. W praktyce, aby realizować konstytucyjne prawo wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów warto zapoznać się z regulaminami danego organu np. regulaminem Senatu itp.

Art. 19.

Organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady.

  1. Między protokołem a stenogramem jest zasadnicza różnica. O ile pierwszy jest opisem zdarzenia, to drugi jest jego zapisem. Dla obywatela może mieć wielkie znaczenie to, czy dostanie protokół z posiedzenia np. Sejmu, czy też jego stenogram. Czy otrzyma informacje o tym co się działo, czy też dokładne wypowiedzi swoich reprezentantów.
  2. Ustawa nie mówi nic o parametrach technicznych sporządzonych materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych. Ale art. 12 ust. 2 pkt. 2 nakłada na organy umożliwienie przeniesienia informacji (a wiec i zapisu audiowizualnego i teleinformatycznego obrad) na powszechnie stosowany nośnik informacji.

Art. 20.

Przepisy art. 18 i 19 stosuje się odpowiednio do pochodzących z powszechnych wyborów kolegialnych organów jednostek pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego i ich kolegialnych organów pomocniczych.

Komentowany przepis ogranicza stosowanie art. 18 i art. 19 do jednostek pomocniczych samorządu terytorialnego. Tym samym do tych przepisów nie będą stosowały się żadne jednostki pomocnicze innych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów.

Art. 21.

Do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22, przepisy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, z tym że:

  1. przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi,
  2. skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę.
  1. Gdy obywatel nie otrzyma informacji lub otrzyma decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ale nie ze względu na ochronę tajemnicy - zob. art. 22), to ma prawo wnieść sprawę do sądu na zasadach przewidzianych w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Zgodnie z Konstytucją właściwe są sądy powszechne we wszystkich sprawach, które nie są przekazane do właściwości innych sądów. Ustawa komentowana nie zawiera przepisu wskazującego właściwy sąd (w przeciwieństwie do wielu innych ustaw), a to oznacza, że sądami właściwymi są sądy powszechne - zgodnie z art. 177 Konstytucji. W ustawie wskazana została procedura: są to przepisy (proceduralne) zawarte w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Ustawodawca wskazuje nie na sąd właściwy do rozpoznawania spraw, a jedynie wskazuje na ustawę jaka ma być stosowana przy sądowej kontroli dostępu do informacji. Samo wskazanie na ustawę o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie może (w świetle art. 177 Konstytucji) oznaczać, że to NSA jest sądem właściwym w tego typu sprawach. Dotychczasowa praktyka jak i doktryna zdają się pomijać art. 177 Konstytucji i często podaje się, iż sądem właściwym do spraw z komentowanego przepisu jest Naczelny Sąd Administracyjny.
  2. Naczelny Sąd Administracyjny "powinien udzielać stronom i uczestnikom postępowania występującym w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczać ich o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań" (art. 5 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 59 ustawy o NSA).

Art. 22.

  1. Podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji.
  2. Podmiot, którego dotyczy wyłączenie informacji publicznej, ma interes prawny w przystąpieniu w charakterze interwenienta ubocznego po stronie pozwanej.
  3. Sądem właściwym do orzekania w sprawach, o których mowa w ust. 1, jest sąd rejonowy właściwy ze względu na siedzibę podmiotu, który odmówił udostępnienia informacji publicznej.
  1. W sytuacji gdy obywatel otrzyma decyzję o odmowie udostępnienia informacji, ale "z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna", to również będzie miał prawo wnieść sprawę do sądu. Ale art. 21 komentowanej ustawy nie będzie miał żadnego zastosowania. Sytuacja taka jest wielce negatywna ze względu na brak terminów rozpatrzenia sprawy. W praktyce sprawa może być rozpoznawana przez wiele, wiele miesięcy, ad calendas Graeceas...
  2. Negatywne może być i to, że ustawa milczy na temat procedury zastosowanej do rozpoznawania spraw wymienionych we skazanym przepisie. Zastosowanie zwrotu o interwencie publicznym wskazuje na procedurę cywilną. Tyle tylko, że art. 1 k.p.c. określa jakie sprawy mogą być rozpoznawane wg k.p.c. Nie ma tam spraw z zakresu realizacji powszechnego prawa do informacji.
  3. Powództwo będzie służyć "udostępnieniu informacji". W ściśle formalnym znaczeniu sądowej kontroli poddana ma być jedynie okoliczność legalności odmowy udostępnienia informacji, czyli to, czy odmowa była zgodna z prawem. Prawo nakazuje odmówić udostępnienia informacji, gdy została ona utajniona. Prawdziwym jednak problemem dla obywatela jest legalność utajnienia informacji, czyli to, czy objęcie danej informacji tajemnicą odbyło się zgodnie z prawem (przez właściwy organ i w zgodzie z odpowiednim przepisem definiującym daną tajemnicę).
  4. Skoro obywatelowi odmówiono dostępu ze względu na utajnienie informacji, to ma on ma prawo wystąpić o jej odtajnienie. Jest oczywiste, że nikt nie jest doskonały i mogło nastąpić przeoczenie, pomyłka... Złożenie stosownego wystąpienia może zainicjować naprawienie takiego błędnego stanu. Zgodnie z art. 63 Konstytucji każdy ma prawo składać wnioski w interesie własnym do organów władzy publicznej.
  5. Oczywiście jest możliwa i taka sytuacja, gdy organ nie uwzględni wniosku obywatela i nie odtajni informacji. Obywatel może wystąpić do sądu o zbadanie legalności decyzji o utajnieniu informacji. Art. 45 Konstytucji stwierdza, że każdy ma prawo do rozpatrzenia sprawy przez sąd. Wskazany przepis nie zawiera katalogu spraw, które mogą być kierowane do sądu albo przeciwnie - nie mogą być rozpatrywane przez sąd. Oznacza to, że każda sprawa może być wniesiona do sądu. Ustrojodawca nie przewidział pod tym względem żadnych ograniczeń.
  6. Ze względu na ekonomikę procesową najkorzystniejszym rozwiązaniem wydaje się uzupełnienie "powództwa o udostępnienie informacji" o wniosek o zbadanie legalności utajnienia informacji. Tak więc sąd powinien badać nie tylko formalną poprawność odmowy udostępnienia informacji (w szczególności fakt utajnienia danej informacji), ale i przesłanki merytoryczne na jakich oparto decyzję utajnienia informacji świadczące o zgodności normy prawnej o utajnieniu ze stanem faktycznym. Biorąc pod uwagę to, że sądy powszechne są właściwe we wszystkich sprawach, które nie zostały przekazane innym sądom, a przepisy o utajnieniu nie mają przepisów o sądowej kontroli utajniani informacji, to rozwiązanie takie jest możliwe.
  7. Rodzi się pytanie o to, jak ma postępować obywatel z tajemnicami wyłączanymi przez art. 22 to jest: "z tajemnicą państwową, służbową, skarbową i statystyczną". Jak to zostało wskazane powyżej: obywatel ma prawo skierować każdą sprawę do sądu, żadna działalność organów nie jest objęta immunitetem sądowym (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Dlatego też twierdzenie, iż komentowany przepis wyłącza jakieś tajemnice spod sądowej kontroli jest całkowicie błędne - sprzeczne z Konstytucją. Co zaś tyczy się procedury to zwracam uwagę, że art. 21 jest normą ogólną, a art. 22 jest normą szczególną. Tak więc art. 21 dotyczy wszystkich spraw z wyjątkiem tych, które zostały uregulowane przez normę z art. 22. Tyle tylko, że art. 22 nie reguluje postępowania w sprawach, w których zachodzi obecność "tajemnicy państwowej, służbowej, skarbowej i statystycznej". Jeśli jakaś sprawa nie jest regulowana przez art. 22, to jest regulowana przez art. 21 komentowanej ustawy, jako że ten przepis nie jest zamknięty co do rodzajów spraw jakie normuje. Czy takie rozwiązanie jest zgodnej z zasadą domniemania racjonalności, którą kieruje się zawsze ustawodawca? Wydaje się, że tak. Tajemnice związane z danymi osobowymi, prywatnością i innymi tajemnicami są w pewnym stopniu pochodne dobrom osobistym (art. 23 Kodeksu cywilnego), a tymi sprawami zajmują się właśnie sądy powszechne. Z kolei tajemnica państwowa, służbowa, skarbowa i statystyczna związane są głównie z działalnością organów administracji publicznej. Sądowa kontrola tych organów odbywa się najczęściej z zastosowaniem procedury sądowo-administracyjnej. Ustawodawca tworząc powyższe przepisy wziął więc chyba pod uwagę dotychczasowe zasady orzecznicze. Może być to jednak rozwiązanie wątpliwe z punktu widzenia obywatela, który w tej samej sprawie będzie stosował różne procedury, zasady itd. Np. domagając się danej informacji w przypadku braku odpowiedzi będzie wpierw stosował art. 21, a gdy dostanie odmowę ze względu na ochronę danych osobowych, to zastosować będzie musiał art. 22. A co ma zrobić obywatel, gdy odmówiono mu dostępu do informacji ze względu na prawo do prywatności oraz tajemnicę skarbową, a w dodatku organ nie pouczy obywatela o prawie do sądu? Na szczęście sądy same powinny badać czy dana sprawa podlega ich właściwości.
  8. Bardzo poważnym problemem pominiętym przez prawodawcę jest to, że występując do sądu o kontrole legalności utajnienia informacji obywatel nie będzie oczywiście znał treści utajnionej informacji, a co za tym idzie, nie będzie mógł przedstawiać argumentów przemawiających za tym, że utajnienie było nielegalne. Tego problemu oczywiście nie będzie miał organ utajniający informację.

Art. 23.

Kto, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku.

  1. Pomijając zagadnienie czy jest właściwe umieszczanie przepisów karnych w innych ustawach niż Kodeks karny, to zwracam uwagę na zakres czynów objętych sankcją karną. Mowa w tym przepisie jest tylko o "nie udostępnianiu informacji publicznej". Pomijając to, że nie wiadomo dokładnie co to jest informacja publiczna, to nie ma tu zagrożenia sankcją takich czynów jak wprowadzanie w błąd, np.: co do istnienia informacji albo treści informacji publicznej, bezprawne utajnianie, opóźnione wprowadzanie informacji do Biuletynu Informacji Publicznych. Przepis ten wskazuje na to, jaki jest faktyczny stosunek ustawodawcy do problematyki realizacji powszechnego prawa do informacji. Porównanie wielkości sankcji karnej wskazanego przepisu z wielkościami sankcji w przepisach z Rozdziału XXXIII k.k. (o odpowiedzialności za ujawnienie tajemnicy) oraz różnorodność czynów zakazanych zawartych w tym Rozdziale wskazuje, że zdecydowanie ważniejsze dla prawodawcy od prawa do informacji jest ochrona tajemnic.
  2. Pamiętać należy, że z mocy ustawy Prokuratorem Generalnym jest zawsze Minister Sprawiedliwości. Jeśli obywatel zawiadomi Prokuraturę o popełnieniu przestępstwa z art. 23 ustawy o odstępie do informacji publicznej przez ministra, to może pojawić się myśl, że "szef mojego szefa jest moim szefem" i prokurator będzie się obawiał podjąć działania wobec człowieka, który co tydzień spotyka się na posiedzeniach rządu z Ministrem Sprawiedliwości (Prokuratorem Generalnym). "Na czele Urzędu Prokuratora Generalnego stoi czynny polityk. Taki stan rzeczy przynajmniej sprawia wrażenie istnienia niewłaściwego powiązania z podjętymi decyzjami odsunięcia od konkretnych spraw prokuratorów uważanych za uczciwych. Zalecenia wynikające z raportów NIK są realizowane tylko w małym zakresie. Wyrażano też wątpliwości co do obsady urzędniczej Urzędu. Twierdzono, że dokumenty ulegają zawieruszeniu, oraz że niektóre zasadne postępowania prokuratorskie w sprawach przeciwko wysoko postawionym osobą bywały umarzane lub zawieszane" ("Korupcja w Polsce. Przegląd obszarów priorytetowych i propozycji przeciwdziałania zjawisku (fragment raportu Banku Światowego)", "Prokurator" z 2000 r., nr 3, s. 48.).
  3. Składając zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa warto pamiętać o art. 231 k.k. (niedopełnienie obowiązków przez funkcjonariusza publicznego). Nadto procedura karna zawiera możliwość utajniania danych osobowych dla ochrony obywatela. Można się tego domagać.
Piotr Szkudlarek, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz